澳门新葡萄京官网网址8522 古代典籍 明朝的督抚制度是怎么产生的?设立督抚制度是为了什么?

明朝的督抚制度是怎么产生的?设立督抚制度是为了什么?



   
任何一个王朝设官分职,都不是为了养人,反过来,养人是为了做事。在旧式的帝制结构中,官僚体系原本是王朝的支柱,但这个体系却有自己运行的轨迹和性格,只要按自己的逻辑走下去,就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。

什么叫“黄宗羲定律”?简单地说,就是某些传统王朝的赋税改革,将前面滥征的各种摊派与附加,与正税合在一起一并征收。然而改革之后,渐渐政府忘记了这一并征收的赋税,本身已经包含了摊派和附加,再次另行摊派。结果是改一次,赋税增加一回。最典型的莫过于明代的一条鞭法,改革后公私称便,朝廷的岁入也大为增加,但是后来朝廷又增加各种新的摊派和附加,最后是民不聊生,引发了明末农民大起义,朝廷葬送了自家的卿卿性命。这种现象,是明末大儒黄宗羲首先提到的,所以得了此名。严格来讲,这算不上什么定律。只是一种历史上出现过,但并不算太常见的现象。近世学者也注意过这个问题,钱穆先生曾经提及于此。但它名声大噪,却还要归功于秦晖先生将之命名为“定律”,而此定律又得到了温家宝总理的注意,以至于一时间,大报小报,嚷个没完,连我当年学农机的同学,都来问我是不是又出了一个叫黄宗羲的数学家,搞出了一个什么定律。说实话,这种现象或者说“定律”之所以能出现,关键在于政府开支的增加。中国古代是农业国度,国家的收入主要依赖取自农民的赋税,来自工商业的税收,主要用来支付皇家私人度用的开支。由于缺乏近代的金融系统,因此无论工商业发达与否,国家对其的监管都没有可靠的手段,用黄仁宇的话来说,就是无法在数目字上管理,因此,也就难以依赖这种其实并不小的财源。但是这样一来,就出现了问题,由于来自农业的收入相对来说比较稳定(除了出现全国性的灾荒),但增长速度却慢,而且即使增长,由于政府税收是依靠几乎很难有多少变化的黄册和鱼鳞册来征收的,也很难反映到税收上。因此,那个时代的政府,基本上是量入为出,每个部门都有固定的款项,也有固定的开支,凡属重大的事务,也都有固定的拨款,比如漕运、河道修缮等等。国家的机动开支很少,一般只准备两项,一是备荒,二是应付战事。比较起来,应付饥荒的储备还算充足,但对付战争的准备就显得相当有限,一旦战事拖得久一点,储备就会告罄,非得挪用它款方可。这种政府财政体制,最害怕的是两种情况,一是突然事件以及额外的开支,二是旷日持久的战事,两者往往会引起一系列的拆东补西,一系列的财政紧张,一系列的拖欠,多少年都回复不了正常。如果连拆东补西都应付不了,那么只好增加税收,一般是在正税之外再加摊派。这就是为什么我们的古代号称君主专制,但皇帝大修宫苑的时候总是会遭来大批的谏章,户部,不,整个官僚体系都紧张得了不得,皇帝意志要想贯彻下去,总是大费周章。当然紧张归紧张,这种开支有时还是非添不可,结果最后还是在摊派上打主意了账。其实,引起摊派增加的因素还有一个,而且相当重要,这就是政府机构的膨胀和自身的腐败。我这么说,有人是会有异议的,因为总的来说传统时代,特别是明清,国家机构是比较固定的,多少年机构不动,额员不增,引得那时候来中国的传教士们羡慕得紧,回国就夸个没完,害得欧洲启蒙运动的时候,中华帝国居然是哲人们鼓吹效法的榜样。直到现在,某些外国学者依然认为,中国古代用最少的行政官员,管理了一个过于庞大的帝国,有着非常高的行政效率。然而,实际上明清的政府机关并不像他们说的那样精简,那样的有效率。政府机构虽然正常的额员增加起来较难,新机构的设置更是不多见,但并不意味着政府机构就不膨胀,人员就不扩张。膨胀的途径一是添设临时机构和人员,像晚清那样,没完没了地设“局”,“委”员(这里的“委”是动词,不过委员一词的确也是从这里来的)。其途径之二,更常见的膨胀情形则是政府属吏的增加。现在我们有些学者一谈到眼下的政府机构臃肿问题,往往会拿传统时代做比较,说是那时候一个县只有两三个政府官员,而县以下连一个都没有。其实,这样说是不符合实际的,县以下没有政府机构无疑是实情,但县上的政府官员绝对不可能只有两三个。稍微了解一点中国古代制度都知道,明清地方基层政府除了正印官之外,还设有六房书吏和三班衙役。这与中央政府对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房,每房都设置若干司吏、更多的典吏和书手。事务比较繁忙的户、刑两房甚至还加设科,每科设置一个专门的司吏和一群辅助人员。六房书吏之外还三班衙役,其中有站班跟班的皂隶,有负责追捕人犯的捕快,还有狱卒、门子、库兵等等一干杂役。书吏和衙役加起来,每个州县至少得有近百人。这些都是名副其实吃政府饭的人,实际上都等于我们今天所谓的“国家干部”,虽然在法律上,衙役属于三代不能科考的下等人,但在实际的政务操作中,农民见了他们依然怕得要死,都得尊称他们为“捕翁”和“班翁”。所以,不能说不拿俸禄就不是政府官员。书吏的额员虽然按理也是有定数的,但实际上远没有“朝廷命官”那样严格,而且书吏薪俸极其微薄,收入主要依靠陋规,他们的膨胀一般不会引起上级政府财政上的问题,所以,每当一个朝代年头久了,整个政权机器开始运转不灵的时候,书吏就会像气吹的一样膨胀起来。衙役就更是如此,他们连工资都没有,只有一点微不足道的补贴,所以人员的扩张就更方便。一般在正役之外,首先加上“帮役”,然后帮役之外再加“白役”,成十上百地加上去,很快一个县的衙役就会逾千。虽然国家规定衙役法律地位低下,但现实却并非如此,在一个大多数人都要靠在土里刨食的情况下,想要不吃苦而且过得好一点,混入政府绝对是个比较好的出路。往往是越是王朝末季,吏治越腐败,赋税越重,因而流离人口也就越多,各种案件也就越多,所以也就有越多的理由添加衙役。而添加的衙役越多,却只能使社会状况更加恶化,形成了解不开的恶性循环。除了书吏和衙役之外,一个衙门里还有正印官自己出钱雇的师爷、长随等人员,虽然是官员自己出钱,但羊毛出在羊身上,实际上也等于是政府开支。页码1
2 <

明朝的督抚制度是怎么产生的?设立督抚制度是为了什么?感兴趣的读者可以跟着小编一起看一看。

图片 1
紫禁城

自古以来,中国的封建王朝就一直都在致力于加强中央集权,因为封建统治者清楚的知道,集权制的王朝才能实现真正的长治久安,否则就会为国家带来无限的灾祸。不管是秦朝实行的郡县制、汉朝的推恩令、元朝的行省制以及明朝的地方三司制度都是这一思想的体现。但中央集权加强的同时,势必也会造成地方管理出现运转时效呆滞等情况出现,为了解决这一问题,明朝的督抚制度就这样应运而生了。

    本文摘自《帝国的溃败》,作者:张鸣,东方出版社

图片 2

   
中国历史上,历代王朝乱治交替,周期兴废。每个王朝,无论君主贤与不肖,大抵其兴也勃,其亡也忽。用黄炎培的话来说,谁也走不出这个周期律,道理何在呢?

督抚由临时派遣到常设职务的转变

   
自秦汉之后,中国就是一个官僚帝国。封建制自打春秋时期结束,就只有短期和局部的复辟,不再有整体的存在。这样的帝国,无论大一统还是南北分治,或者多国共存,每个政权都是官僚型的帝制。帝王与官僚共天下(朕与二千石共治天下),皇帝借助官僚治理国家,成为制度的本质属性。所以,皇帝和官僚体系是这个制度的两个最核心要素。皇帝的统治能力和官僚机器,以及制度的有效性,一般来说,是帝国兴衰的关键。

督抚是总督与巡抚的合称,最早出现于明朝洪武年间,朱元璋命皇太子朱标巡抚陕西,这个时候巡抚也还只是临时性派遣工作。

   
皇帝的胡来,可以导致帝国的溃败;同样,官僚机器和制度的严重不合理,也可以有类似的效果。二世而亡的王朝,比如秦与隋,是皇帝折腾的结果;而西晋的速溃,则主要是制度设置的问题。另外,明代类似的制度问题也导致了动荡和王权的更迭,只是因为发生在朱氏家族内部,人们不将它算作是一个王朝的覆灭。两者比较起来,官僚机器的分量其实更大。一般来说,只要皇帝不特别的瞎折腾,王朝就不会突然崩解。而官僚机器如果整体废弛,则王朝一天都活不下去。当然,官僚机器整体罢工,发生的概率不大,这个机器主要的问题是老化。

明朝巡抚官职正式成为常态开始于洪熙年间。

   
平稳传递的王朝延续到一定时间,就算皇帝的行为中规中矩,官僚制度一样会呈现疲态。就像一台机器运行时间长了,就会出现机件老化。这种规律谁也无法抗拒,任何一种制度都一样。更大的难题是,在古代帝制条件下,这样的机器基本上不能修补,顶多更换零件(人),一般不可能修改设计。即使还能维持,但再往下走,就无论如何都不行了。或早或晚,都会出现崩溃性的停摆。“其亡也忽”的道理就是说,王朝会出现“老死”的现象。这种“老死”的现象,主要跟官僚体系和其群体有关。

“洪熙初,命广西布政使周干巡视江南、浙江,还朝后复命广西按察使熊概为大理寺卿,同四川参政巡抚江南及浙江地方。熊概在江浙六个年头之久,不似以前的廷臣巡抚地方,事毕即复命。熊概还朝后,不到半年,宣宗即遣六侍郎往江南等地巡抚。此后江南巡抚定设不革。”

   
王朝新立时,设置制度、成立机构,当然都是为了干事的。有其事,才设其官。即使是负责宫廷礼仪、送往迎来的,在一般老百姓看来没有什么用处的机构,但对于朝廷来说,也是有其用,才设置机构。当然,制度设官分职,究其实质,官员就是朝廷的雇员,拿薪水干活。所以,官员也是一种养人的职业。在那个时代,还是最好、最稳定,也最有荣誉感的职业。只是,任何一个王朝设官分职,都不是为了养人,反过来,养人是为了做事。

从督抚设置的时间上来看,督抚的设立经历了从非常态到常态化的一个过程,期间经常出现罢设的情况,而罢设的情况又主要分为两种:

   
机构设置的目的是为了做事,为了做事而养人。但是,随着时间的延续,制度的性质却会出现变异。做事的功能越来越含糊,而养人的功能越来越凸显。在中国历史上,即使不像北宋那样——皇帝为了防止臣子借权搞不臣活动,刻意在机构设置上做文章——一个事情被多头负责,互相牵制,搞的结构叠床架屋,除了养人别的什么事也做不好,就别的王朝来看,机构膨胀、效率降低也是不可避免的事。如果机构碍于祖制,无法明目张胆地扩张,编制外的胥吏就会大规模膨胀。养人养在官,养在吏,其实都差不多。

一是朝廷认为廷臣巡抚地方是为解决地方大事采取的临时性措施,所以工作完成就还朝交差;

   
一个官僚帝国,官权在民间的制衡是有限的。地方的豪族和大户,或者我们后来讲的士绅,的确对于地方官的滥权有一点制约。但地方官只要执意胡来,士绅的抵制也大抵限于自保;能够通过关系将之拿下的,毕竟是少数人才办得来的事。如果朝政昏暗,地方官来头大,那么地方豪族大户、士绅可能连自保都难。至于一般百姓,地方官生杀予夺,只要没把事闹得太大,遭遇御史弹劾的可能其实不大。地方官和他们的下属,包括书吏和衙役,对于境内和过往的商人,具有更多的支配权。所以,借官权生财,在那个时代,是人世间所有行业中一种最便捷可靠的途径。无论官员是否贪恋他的官职,都会给他带来钱财。“三年清知府,十万雪花银”的说法,其实不是讽刺“清知府”的贪,而是说,即使“清”,也一样会有这么多薪水外的收入。

二是宦官干政,蛊惑皇帝,将巡抚撤回。

   
在帝制的历史上,一尘不染的清官不是没有,但这样的人在任何朝代,都是罕见的稀罕物,比例之低,基本上可以忽略不计。在多数朝代,官员的俸禄都是比较高的,靠俸禄就可以活得不错

图片 3

   
(虽然他们未必就不贪腐);有的朝代,实行低俸制,等于就是让官员靠额外的灰色收入发家致富。地方官不消说,属于“亲民之官”,可以直接盘剥获利;负责主官不消说,就连杂佐官,只要能管点事,都很“肥”。即使不怎么贪,经手的财物也可以让手“沾油”。中央的官员可以通过中央地方之间的各种公务往来,让地方官给他们“纳贡”;即使是没有资格给地方官办事的京官,一样可以通过“打秋风”的方式,让地方官“出血”,有所沾濡。地方官进京公干,一般都得不停地掏钱——一方面,对所有用得着的高官进贡孝敬,按这些官员的级别和分量意思意思;另一方面,得不断地招待同乡、同年,给人塞红包。通过这样的互通有无,官僚群体自我的勾兑,使得官员这个群体,整体上被这个体系养着,皆大欢喜。

天顺、正德年间,尽管督抚屡有罢设,但由于督抚本身具有不可替代的中央衔接地方行政职能,最终在嘉靖年间成为了一种常设职务。

   
明清时代的胥吏,其薪水或者补贴低到几乎不能养家的地步,但这个群体却一直在膨胀。无论中央还是地方,正经八百的书吏和衙役数量未必会增加很多,但临时工却总是在增加,速度和规模还相当得大。以衙役而论,除了正役之外,还有帮役,帮役之外还有白役。一个县里面,最初的衙役只有几十人,但后来可以膨胀到几百,甚至上千人。尽管衙役在政治上属于贱民,人们依然对这个职位趋之若鹜,因为只要沾上官权,就可以借机弄钱。书吏和衙役本质上都是官僚机器上的部件,而且是很重要的部件,一旦缺了机器就会停摆。换而言之,他们也是官僚制度这个“铁杆庄稼”养的人。体系不明令给薪水,但他们靠在体系上,就可以丰衣足食。

“嘉靖三十三年三月,令各处总督巡抚不拘边腹远近,凡遇升迁、丁忧去任者,俱一体候代,不得擅离。”

   
随着王朝的延续,各级政府部门都不可避免地在悄然改变自己的性质,从办事,变成养人。这个过程,一般来说,是渐进的——各个机构,办事的属性逐渐减少,养人的属性逐渐增加。无论何种机构,办事的功能都在退化。

从设置督抚的地域看,这个涉及的地区是迅速扩大的。宣德五年时设置的巡抚只有六名。此后陆续增设,到了正统年间,全国十三布政司、两京、九边都已全部设置巡抚。

   
一旦有急务,朝廷只好设置临时机构来处理,后来临时机构变成正式的,也不办事了,就再设临时机构。到了王朝末年,机构整体办事能力退化到一定程度时,这个机构对于王朝的生存不是在帮忙,就是在添乱。比如说,一个县的政府,原来存在的目的就是帮助朝廷维持秩序,同时征收钱粮,给朝廷“输血”。这个县政府从民众那里弄来的大部分钱粮,开始是大部分上缴,小部分自肥;而后上缴的份额未必减少,但自肥的份额逐渐增加,百姓的负担越来越重。到了民不堪命之时,就会因人祸而出现生计问题,如果再遇到灾害,就会发生动荡。这种时候,朝廷要么拨款救济,要么派兵镇压,都会加重朝廷的负担。这时,这个地方的政权就不是在帮忙,而是在给朝廷添乱甚至“挖坑”了。

而“总督”之名始于正统六年王骥以兵部尚书总督军务,节制各总兵官,出征麓川思任发。景泰二年又设立漕运总督。此后,两广、九边等地继续设立总督,至嘉靖年间也成为常态。

   
由于机构是养人的,随着形势的变化,即使这些机构没有用了,也裁撤不了。明代的兵制,开始是卫所制,但后来卫所的官兵只能屯田,不能打仗,于是只好另设镇守制,招募雇佣兵打仗。但卫所却不能撤,一直保留到明朝灭亡。明代省级官员原来是布政使、按察使和兵马指挥使“三驾马车”,后来发现这样的三权分立没法干活,于是在三权之上加派一个巡抚。在巡抚成为一省实际上的首长之后,其实布政使和按察使都可以撤销了,两者的衙门(机构)也可以裁掉了,但实际情况却是撤不了。而且这种职权重叠、官员互相牵扯的状况,一直延续到清代。

我们可以看到,此时的地方督抚,已然不再是解决突发事件的非常态职务,而是正式成为了明朝政治结构中的常态化职务。

   
清代将总督也变成实际上的地方官,总督比巡抚高半格,有些地方,比如广东、云南和湖北,督抚同城——一城之内,既有总督又有巡抚,职能重叠、职权打架,但就是不能裁撤一个。更可笑的是,清代不预立太子,因此太子詹事府就没有必要存在了,但也不能撤,说是留着官职给翰林们做一个升官的中转站。清朝原来设有漕运总督,督办由大运河转运的漕粮事务,但晚清由于太平天国内乱,原来的漕运之路被断掉,就实行了漕运改海道,这个庞大的漕运衙门已经没有用了,但依旧不能裁撤。

二、督抚制度的特点以及之间的职级关系

   
晚清的戊戌维新,在百日变法之时,并没有实行一丁点现代意义上的制度变革,仅仅裁撤了一些闲散衙门。比如撤掉了督抚同城的巡抚,裁撤了漕运总督;在京城,撤了詹事府、太仆寺等十几个闲散衙门。就政府效率而言,这样的变革即使在旧制度时代,也是合情合理的。但是,由于这样的改革,仅仅在京城就涉及万把人的生计,闹得沸沸扬扬,人心惶惶。为西太后刁难光绪,为难变法,提供了口实。尽管戊戌维新失败的主要原因是最高权力二元结构,西太后担心变法提升皇帝的地位和人望,自己失去权力,但中国官僚帝制结构本身的养人难题,也是一种过于难过的关口。

督抚出任的资格及加衔制度

   
在旧式的帝制结构中,官僚体系原本是王朝的支柱,但这个体系却有自己运行的轨迹和性格,只要按自己的逻辑走下去,就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。而且,在旧体制存在的前提下,体制自身很难做修补。中国的官僚帝制,本质上依旧是一种专制体制,这样的体制,最大的问题之一就是没有自我修复的能力。若要修补,前提是必须改变体制。多少代王朝自身的变法,都是针对官僚体系的问题。但秦汉之后,没有哪次变法能够完全成功的。王莽改制,不改新朝还能维持,一改反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司马改革,北宋的庆历新政、王安石变法,基本上都是失败。砸人饭碗,在那个时代,是一个不可饶恕的罪过,一旦改革涉及官吏的饭碗问题,就会变得举步维艰。只有明朝张居正的改革取得了成效,因为没有动人、动机构,仅仅改革了税收政策——把此前非法的摊派,变成了合法的正税,简化了手续,在不太触动官僚阶层利益的情况下,减少了因征税手续繁复对百姓造成的勒索。即使这样,张居正死后依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚体制一旦生成,就有巨大的惰性,这个惰性就像天文学上的黑洞,可以吞噬任何试图改变它的人,甚至包括皇帝。

在明朝,督抚只是一种外放官职,其品级与俸禄按出任者原来的品级与俸禄来定。

    过去历史上的改革难,改革者下场惨,本质上都是过不了养人难题的关口。

担任巡抚人员的构成来看出任资格

据吴廷燮《明督抚年表》的记载统计可知,出任巡抚的官员,在宣德至天顺年间主要为廷臣担任。正统年间开始陆续有部分地方官员出任这个职务,成化之后,除了明末天启和崇祯年间以外,地方官担任督抚的人员占了大多数。就整个明朝担任督抚的官员数据来看,地方官占了52%,廷臣占了48%,而布政使出身担任督抚的官员占了约34%,居各官职之首。

由于明朝地方的最高行政长官就是布政使,因此,巡抚就成了布政使们向更高一级官职进阶的必经之路,也成了他们进入廷臣行列的机会。

担任总督人员的构成看出任资格

图片 4

出任总督的官员绝大多数是廷臣。出任者中,廷臣占94%,地方官仅有6%。因此,出任总督的官员地位比巡抚来的更高。

由于督抚的主要职责是以中央的意志调动地方,为了使外放的督抚能够更好的震慑地方,自景泰四年开始,明朝规定凡是出任督抚职务者,都在原有官阶的基础上增加督察院官衔,到了嘉靖年间更是为督抚加上兵部衔,通常为兵部右侍郎等等。

据《明史-选举制》记载,督抚出任有廷臣会推“九卿共之,吏部主之。”督抚三年一次的考核由吏部执行。并且每六年参加一次京察。

明朝督抚原本没有规定配备佐贰官,只有几名令吏、典吏协助日常工作。到了嘉靖、隆庆年间,督抚大多有了直接指挥的标兵,这主要是加了兵部衔所带来的好处。手下也逐渐开始有了游击将军、坐营官、把总等武将来管理标兵,传布号令。

明朝中期,督抚甚至以及开始可以自辟参佐,开置幕府。如嘉靖三十三年,南京兵部尚书张经总督浙、福、南畿军务,嘉靖“敕令节制天下之半,便宜从事,开府置幕,自辟参佐。”

图片 5

督抚的辖区及督抚关系

督抚的辖区与明朝的行政区划不一定一致。

有的一省设一巡抚,有的一省设多个巡抚。有明一代,巡抚很少有管辖两省及两省以上的。管辖过两省的,也只有两例,即宣德年间任山西、河南巡抚的于谦和天顺年间任两广巡抚的叶盛。

而总督的辖区就比巡抚大得多了,一般为两省或两省以上。一般临时设置的总督,所辖范围大多为三到四个省,并会随着军事形势的变化而改变。到了明朝末年,为了应付农民起义,总督的辖区越来越大,最大的时候甚至辖制了大半个明朝的行政区域。

这样一来,必然会出现督抚并存的情况,所以明朝也对这两个外放职务的高低级别做了规定。凡在督抚并存的区域,巡抚低于总督,听总督节制。如蓟辽、宣大、山西总督,俱节制三地巡抚,陕西三边总督,节制宁夏、甘肃、延绥、郧阳四巡抚。

三、督抚的职责与权力

督抚的权力受之于皇帝,其职权范围在敕书中皆有说明。内容包括行政、军事、监察等。

其中,巡抚主要在处理民政上救灾、赈济、水利、赋役征收的权力,并在处理这些事务同时时具有一定的自主权,兼具处理地方民事诉讼的权力。

总督则更加侧重于军事统御工作,除兼任巡抚者外,很少涉及具体的地方事务管理工作。

督抚的另一项重要职权就是监察。

宣德年间,宣宗命各处巡抚侍郎同巡按御史考察地方官、郡县官。这是巡抚拥有考察地方官权力的开始。自景泰四年开始,督抚俱带有督察院的宪衔,成了朝廷的耳目风宪官,名副其实的具有对地方官员的监察权。

其中,对藩王的监察也是巡抚的职权之一。若不及时和如实上报藩王的违法行为,巡抚要被处以失职罪。如正统三年,湖广巡抚吴政对辽王的不法行为隐匿不报,被锦衣卫直接下卫狱。同时,对武将的考察,也是督抚的职权之一。

“督抚带风宪之衔,不独地方利弊可言,即朝廷大政无不可入告。”

图片 6

督抚在军事方面的职权包括领兵权、指挥权及后勤供应。有关后勤供应方面的职权起源较早。宣德、正统年间,于谦巡抚河南、山西时就曾处理过将领奴役军士耕种武将私田的案件。后来,在总督的职权中,都有兼理粮饷一项,到明朝中后期,后勤供应事务则大多由巡抚承担。

而巡抚的实际领兵权大概始于成化年间。当时,王越巡抚大同、宣府,曾经三次总督军务打败蒙古对河套的侵袭。《明史-王越传》评论说:“初,文臣视师者,率从大军后,出号令行赏罚而已。越始多选跳荡士为腹心将,亲与寇搏,又以间战敌,累重邀劫之,或剪其零骑,用是数有功。”

从督抚的军事指挥权来说,总督是一个镇戍区最高军政长官。因此,巡抚与总兵俱听节制。成化十年设立陕西三边总制,“总兵、巡抚而下并听节制。”这是首次明确规定总督与巡抚、总兵之间的关系。巡抚可以节制副总兵及以下的将领,与总兵的地位相当。以后这就成了一条定例推行于其他地方。

嘉靖三十四年,为了有效地防御倭寇在东南沿海的侵扰,明确划分了督抚、总兵以及地方的职权。

“总督主征集官兵,指授方略;巡抚主督理军务,措置粮饷;总兵主设法教练,身亲战阵;至于有司,责任保安地方,固守城隍。”

四、督抚制度带来的利与弊

我们可以看到,其实明朝督抚制度的设立,对于封建王朝的统治来讲,起到了两个方面的作用。

首先,督抚的设置补充了明朝国家管理机构的空档,有效提升了政府机构的应变能力

政务方面,明朝最高一级的地方行政区划是承宣布政使司,习惯上称为省。

省级设有三司,布政司、按察司及都指挥司,分管行政、监察、司法与军事,三司互不统属,各自受中央垂直管理。地方凡是有重大事件发生,都必须由三司召开联席会议,请示中央,然后才能采取相应的行动。

这种行政决策与施行的方式,在当时的通讯条件下,对于时效要求较低的事务来说,勉强能够解决。但对时效要求较高的军事问题,则会带来严重的信息滞后危机,容易造成负面影响扩大。

图片 7

最突出的例子就是成化年间在闽赣交界的汀州与赣州地区发生的农民起义,一开始仅是小规模的骚乱反抗活动,后来由于两省地方三司互相推诿,未在萌芽中解决问题,最终酿成波及四省的大动乱。

而在军务方面,明朝在全国共设有十五个都指挥使司处理地方军务,其下辖各地方卫所。与中央的五军都督府一起构成了一个以都督、都指挥使至总旗、小旗的军事体系。

这个体系的职能在于蓄兵,包括训练士卒、管理屯田和人事行政,也就是卫所制。这个体系中的卫所军官是无权指挥军队进行军事行动的。

而能够统兵作战的则是总兵、副总兵、参将、游击、把总这些统兵将领。卫所的将领只有获得统兵头衔,才能拥有领兵作战的权力,而这种权力则必须经过兵部由皇帝授予。

明朝在一些军事重地一般会设有镇戍区,在这里军事架构会相对完善,可以及时应对当地的军务。但这种军事镇戍区,由于成本及避免唐末藩镇的情况出现,所以也并未在全国各地都建立。因此,在无镇戍区的省份,一旦有大的军事情况出现,地方三司必须请示朝廷,然后等待朝廷派出大军来解决。

这样做,不仅浪费时间,还平白增加国家的财政负担,并不能及时有效的解决地方出现的军事问题。但督抚设置后,情况就有了极大的改观。由于督抚在地方拥有便宜行事的权力,在地方事务的处理上显得更加灵活。可以将以往的决策与行动解决的过程时间大大缩短,极大的提高了地方政府的应变能力。

图片 8

如正德年间,江西宁王叛乱,南赣巡抚王守仁以其便宜从事的权力和卓越的才能,依靠自己辖区的兵力,在短短三十五天的时间里,将声势浩大的宁王叛乱给予平息。而自称威武大将军的正德皇帝所率领的平叛大军,直到王守仁平定叛乱时才赶到南昌。如果依靠明朝中枢派大军平叛,在这三十多天的时间里,宁王的叛乱估计已经波及整个江南,而不是被王守仁给扼杀在江西一省境内了。

又因为省与省之间,镇与镇之间都是平级关系,谁也无权管制谁。因此,但凡是涉及到两省、两镇或数省、数镇的事务,往往都需要相互之间进行配合并及时协作,否则极有可能因为地方利益等原因而使得问题的解决不顺畅,以致贻误大事。

如两广总督的设立就是一个案例催生的产物。景泰年间,“浔、梧瑶乱”,总兵董兴、武毅推诿不任事。兵部尚书于谦请以翁信、陈旺易之,并在两省各设巡抚并特遣韩雍为两广总督。后来韩雍丁忧,撤除两广总督。但到了次年两广民乱再起,于是明朝再次启用韩雍为两广总督,后来形成定例。

图片 9

在管理级别方面,总督与巡抚的权力在三司、总兵之上。这样一来,督抚就可以居于地方政府之上,协调各部门、各地方政府的关系,使其步调一致,同心协力,减少相互摩擦和扯皮,能够以较高的效率处理地方事务。

由于督抚皆受命于天子,是皇帝的钦差,可以便宜从事。同时还被授予令旗令牌,握有生杀予夺的权柄。在地方事务上,由于督抚拥有较三司官员更多的决策权,因此可以进行一些政治上的革新。如周枕在江南兴利除弊,曾遭到一些官员的反对,依靠皇权的支持才在江南顶住了地方势力的压力,干了二十多年。周枕的前任熊概,也曾遭弹劾,被指责为擅权,也因皇权的护佑而得以无事。

虽然督抚位高权重,但他们也受到了各方面的制约。因而不至于造成督抚与中央政府相对立的局面,就如唐朝后期的藩镇乱局一般。

明朝统治者吸取了以往的历史经验教训,在权力机构与官职的设置中,采取了一套完备的制衡机制。不但在机构和官职的设置中,文武相制,大小相克,而且在官员的任用过程中,也贯彻了制衡的原则。如回避制度规定,官员任官要回避本籍贯,父子兄弟不得于同一衙门中任职。极大的避免了,在唐朝的藩镇中,兄终弟及、父死子继这种情况在明朝出现。

同时,督抚与其他机关官员权力的划分可见督抚权力被制约的情况。督抚的每项活动,皆受巡按御史的监察与制约。并且总督、巡抚、总兵三者,在军事方面也是相互制约的。总督的职责在于指挥与调度,巡抚的职责在于行政、后勤供应,总兵的职责则是带兵作战,各有职责,在一定的程度上避免了一人专权的情况出现。

在经济方面,巡抚与布政司也是相互制约的,巡抚并无独揽一省赋税征收的权力。而唐朝藩镇则“既有其土地,又有其人民,又有其甲兵,又有其财富。”而且兼有观察使、处置使之类的检察权的官职,也常兼任掌握地方行政大权的刺史之衔,却没有一个足以制衡的监督力量。

另外,在唐朝,监察外官的监察御史仅有十五人,而明朝的十三道监察御史就多达一百一十人,这是一个庞大的监察制衡机构,时刻关注着这些外放官员的举动,有效避免地方脱离朝廷掌控的情况出现。

图片 10

其次,督抚制度是清理破坏封建统治秩序隐患的有效工具

如何有效地控制武将,对于大一统的中央集权国家来说,是能否稳定是至关重要的一个问题。唐朝由于节度使不但拥有重兵,而且掌握了地方的财政与行政大权,最终酿成了藩镇割据,国家分崩离析的结局。

宋朝虽然吸取了唐朝的教训,将节度使的权力进行了分割,实行以文将兵,兵将分离的政策,虽然避免了重蹈唐朝藩镇割据覆灭王朝的覆辙,但是也极大的牺牲了国家的军事实力,最终被蒙元所灭。

明太祖朱元璋在推翻了蒙元的统治之后,鉴于蒙元并未完全被消灭,时刻威胁明朝的现实情况,将北部边境设立为九个军事镇戍区-史称“九边重镇”,以公侯伯等勋臣担任总兵官与塞王公共同镇守边疆。

图片 11

在其它军事要地亦是如此,这些地方镇守武将虽然比唐朝的藩镇相差甚远,但仍具有十分重要的影响力,他们往往会以手中的权势破坏明朝的正常制度。如军屯制度是明朝前期军制卫所制的基础。各地镇守的中官及武将则采取私役军士,占种屯田等方式,破坏朱元璋建立的卫所制基础。

宣德、正统年间,派往全国各地的巡抚,其主要任务就是去处理武将私役军士,占种屯田的事情。英宗年间,柴车以兵部侍郎参赞甘肃军务,就曾“稽核屯田豪占者,悉清出之,得六百余顷。”

图片 12

而对于历朝历代一直困扰的土地兼并问题,也是明朝督抚们最为重要的工作。和稽核武将侵占屯田所不同的是,他们所面对的是以文臣为代表的官僚阶级,但由于官僚阶级作为既得利益集团在大多数时间里,这项工作的开展并不理想,直到万历年间,张居正开始强力推行一条鞭法,相关督抚从真正将这项工作落实到实处,为明朝清查增加了二点八亿亩隐匿纳税的田产。

第三,督抚设置与中央集权的君主专制政体息息相关

督抚的设置是明朝在高度集权的君主专制体制下,用来调节明朝中央与地方之间关系所采取的措施。因此,督抚制度就必然拥有封建制度中所必不可免的部分弊病。

由于督抚的权力受之于皇权。因此,督抚权力的大小,甚至生命的安危,随帝王的好恶而定。帝王对臣下信任之时,大臣得以施展才能,有所作为,如明朝的财政专家周枕,正是得到宣宗的信任,才能在江南担任巡抚总督税粮二十余年。

图片 13

但一旦失宠于帝王,轻者去职,重者可能罹患杀身之祸。嘉靖年间,曾铣任陕西三边总督,初为世宗所信,为报君恩,特提出驱虏出套的计划。起初世宗十分欣赏曾铣的计划,但后来权臣严嵩出于打击政敌夏言的目的,诬陷曾铣谎报军功、贪渎军饷,令世宗对曾铣的态度直接转变,曾铣这位总督大臣最后竟得了一个大辟的结果。

明朝督抚制度的建立,可以说是处于封建社会巅峰时期的明朝,在原有三司管理地方制度已无法适应时代发展所作出的一种尝试。而这种尝试无疑填补了朱元璋在加强中央集权后,中央与地方之间所出现的政治体系空档。

虽然受制于封建体制的影响,存在一定帝王主观性产生的弊端。但总的来说,督抚制度改变了地方三司行政制度下事权分散不相统一的弊病,强化了行政统属,提高了地方行政机构处理政务的应变能力。为地方经济发展、社会稳定、国家统一提供了保证,同时在一定程度上限制了独立势力的出现,加强了中央集权,较好的协调了中央与地方的关系,极大程度的维护了国家的统一和经济社会的发展。

免责声明:以上内容源自网络,版权归原作者所有,如有侵犯您的原创版权请告知,我们将尽快删除相关内容。

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注

相关文章

网站地图xml地图